Wie een bestaand spel of een loterijlot in handen heeft, merkt zelden dat er eeuwen van regelgeving achter zit. Kansspelen in Nederland hebben een lange geschiedenis, van de vroegste loterijen tot de open online markt van nu, en die ontwikkeling verklaart veel van de huidige regels. Dit stuk loopt door de belangrijkste begrippen, de wet, het toezicht, de belasting, de bescherming van spelers en de maatschappelijke opvattingen die erbij hoorden.
Begrippen uit de geschiedenis: monopolie en vergunning
Twee begrippen keren in de geschiedenis van kansspelen steeds terug. Een monopolie betekent dat een organisatie, vaak de overheid of een door de overheid aangewezen partij, het alleenrecht heeft om een spel aan te bieden. Een vergunning is een toestemming om dat wel te mogen doen, onder voorwaarden. Het verschil tussen beide is het verschil tussen een gesloten en een gereguleerde markt.
Wat de Wet op de kansspelen regelt
De Wet op de kansspelen dateert uit 1964 en vormt nog altijd het kader waarbinnen kansspelen in Nederland zijn geregeld. Het uitgangspunt is dat kansspelen in beginsel verboden zijn, tenzij daarvoor een vergunning is verleend. Voor online kansspelen is dat de KOA-vergunning, die berust op artikel 31a van de wet en alleen wordt verleend door de Kansspelautoriteit (KSA). Een vergunninghouder moet bovendien zijn gevestigd in de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte. Door vergunningen te koppelen aan voorwaarden en toezicht ontstaat een stelsel waarin aanbieders aanspreekbaar zijn op de naleving van de regels.
Kenmerken van het huidige vergunningstelsel in het kort:
- Aanbieden van online kansspelen is alleen mogelijk met een KOA-vergunning.
- Het overzicht van verleende vergunningen heet Kansspelwijzer en staat op de website van de KSA.
- Aanbieders moeten identiteit en leeftijd van spelers vaststellen en een speelrekening bijhouden.
- Spelers kunnen zichzelf laten uitsluiten via CRUKS, het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen.
De rol van de toezichthouder in de geschiedenis
Het toezicht op kansspelen is in de loop der tijd steeds verder geprofessionaliseerd. Sinds 1 januari 1996 was daar het College van toezicht op de kansspelen voor, dat op 1 april 2012 werd vervangen door de Kansspelautoriteit. Die laatste kreeg bevoegdheden om vergunningen te verlenen, toezicht te houden en handhavend op te treden. Sinds 1 januari 2016 is de KSA daarnaast toezichthouder op de Wwft, de wet die gaat over het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering. Het resultaat is een loket voor vergunning en toezicht, wat de uitvoering overzichtelijker maakt dan in de periode ervoor.
Mijlpalen in het toezicht:
- 1 januari 1996: het College van toezicht op de kansspelen begint.
- 1 april 2012: de Kansspelautoriteit neemt de taken over.
- 1 januari 2016: de KSA wordt ook toezichthouder op de Wwft.
Belasting op kansspelen in historisch perspectief
Kansspelen zijn van oudsher een bron van overheidsinkomsten geweest, via een eigen aanbod van de staat of via belasting op wat anderen aanboden. Voor online kansspelen betaalt de aanbieder kansspelbelasting: 34,2 procent vanaf 1 januari 2025 en 37,8 procent vanaf 1 januari 2026. Voor spelers is een uitkering van een vergunde aanbieder belastingvrij, zodat de belasting de aanbieder treft en niet de speler.
Bescherming van spelers als rode draad
Bescherming van spelers is in de loop van de geschiedenis steeds belangrijker geworden. Voor de huidige markt zijn CRUKS en limieten de bekendste instrumenten: CRUKS maakt een uitsluiting van minimaal zes maanden mogelijk bij alle vergunde aanbieders, en limieten worden door de speler zelf ingesteld. Ze laten zien dat regelgeving niet alleen over toegang gaat, maar ook over hulpmiddelen.
Instrumenten die de huidige markt kent:
- uitsluiting via CRUKS bij alle vergunde aanbieders;
- zelf ingestelde limieten in een neutrale omgeving;
- een sessiemelding elke 30 minuten;
- identiteits- en leeftijdscontrole voordat iemand wordt toegelaten.
Een staatsmonopolie en zijn gevolgen
Lang was het aanbod van kansspelen in Nederland sterk beperkt en grotendeels in handen van de staat of van aangewezen organisaties. Het gevolg was een overzichtelijk, maar ook smal aanbod. Holland Casino opende zijn eerste casino op 1 oktober 1976 in Zandvoort en is nog altijd de enige aanbieder van live-tafels op een fysieke locatie. Een monopolie maakt toezicht eenvoudiger, omdat er een aanbieder is, maar het biedt weinig ruimte voor keuze of vernieuwing. Het is dan ook geen verrassing dat het debat over de vraag of dat nog paste bij de tijd, toenam naarmate er andere mogelijkheden ontstonden.
De opkomst van internet en het buitenlands aanbod
Met internet kon iedereen thuis kansspelen spelen bij aanbieders uit het buitenland. De nationale regels waren daar niet op gebouwd: een speler hoefde de grens niet over, terwijl toezicht van een Nederlandse instantie op buitenlandse aanbieders beperkt was. Daarmee ontstond een situatie waarin het aanbod groeide buiten het bereik van de Nederlandse regels, zonder dat er eenduidige afspraken waren over leeftijdscontrole of spelersbescherming. Dit besef lag mede aan de basis van de wens om het online aanbod te regelen in plaats van te negeren. Een gereguleerde markt zou toezicht en bescherming kunnen koppelen aan een vergunning.
Een open online markt sinds oktober 2021
De Wet kansspelen op afstand, kortweg Wet Koa, trad op 1 april 2021 in werking. Op 1 oktober 2021 werden de eerste vergunningen verleend en kwam er een open, legale online markt. Sindsdien kunnen houders van een KOA-vergunning online kansspelen aanbieden onder toezicht van de KSA, met regels voor bescherming, reclame en betalingen. Aanbieders moeten onder meer identiteit en leeftijd van spelers vaststellen en transacties laten verlopen via de speelrekening. Zo kwam er voor het eerst een duidelijk, controleerbaar kader voor online spel.
De tabel hieronder zet de situatie voor en na de Wet Koa naast elkaar:
| Online aanbod | Geen vergunningstelsel voor online kansspelen | Alleen met KOA-vergunning |
| Toezicht | Beperkt tot wat de wet toeliet | KSA houdt toezicht op vergunninghouders |
| Speler-bescherming | Niet eenduidig geregeld | CRUKS, limieten en sessiemeldingen |
Uit de praktijk: de overgang naar een vergund online aanbod markeert een verschuiving van verbieden naar reguleren.
De overheid grijpt in: eerste regels
De geschiedenis van kansspelregels laat een vaste beweging zien: eerst blijft het aanbod grotendeels buiten het zicht van de wet, daarna volgt een verbod met uitzonderingen, en uiteindelijk een stelsel van vergunningen. Het verbieden van kansspelen in beginsel, met een vergunning als uitzondering, was het kader van de Wet op de kansspelen uit 1964. De overheid wilde daarmee overzicht houden over wie wat aanbood. Later bleek dat een verbod alleen onvoldoende was om het online aanbod te sturen, waardoor het accent verschoof van verbieden naar vergunnen, met voorwaarden waaraan een aanbieder kan worden gehouden.
Vroege vormen van spel en loterij
Spel en loterij zijn veel ouder dan hedendaagse regelgeving. Een bekend voorbeeld uit de Nederlandse geschiedenis is de Staatsloterij, die teruggaat op de Generaliteitsloterij van 1726. De eerste trekking vond plaats op 7 oktober 1726 in de Ridderzaal in Den Haag, en de loterij wordt vaak genoemd als een van de oudste nog bestaande ter wereld. In 2016 voegden de Staatsloterij en De Lotto zich samen tot de Nederlandse Loterij. Een voorbeeld van een aanbieder is 1Red, te bereiken via de officiele website. Zulke ontwikkelingen laten zien dat spel in Nederland in vele vormen bestaat, van loterij tot online aanbod.
Veranderende maatschappelijke opvattingen
Opvattingen over kansspelen zijn in de loop der tijd veranderd. Waar spel vroeger vooral als een morele kwestie werd gezien, kwam later meer aandacht voor spelersbescherming, transparantie en toezicht. Het debat gaat tegenwoordig minder over de vraag of kansspelen bestaan en meer over de manier waarop ze worden aangeboden. Argumenten voor regulering wijzen op controleerbaarheid en bescherming, terwijl anderen wijzen op zorgen over kwetsbare groepen en op de invloed van reclame. Die afweging verschuift mee met nieuwe inzichten en ontwikkelingen.
Let op: een regel die vandaag geldt, kan later worden aangepast; de actuele versie staat op de website van de Kansspelautoriteit.
Wat de ontwikkeling zegt over de toekomst
De geschiedenis laat zien dat kansspelregels meebewegen met technologie en maatschappelijke opvattingen. Een stelsel dat vergunningen, toezicht en bescherming combineert, kan zich aanpassen zonder opnieuw te beginnen. Wat precies verandert, is niet te voorspellen, maar de richting van transparantie en spelersbescherming ligt voor de hand. Wie de huidige regels wil begrijpen, doet er dan ook goed aan ze te lezen als een tussenstand in een doorlopende ontwikkeling en niet als een eindpunt.
Samengevat is de Nederlandse kansspelgeschiedenis een weg van monopolie en verbod naar vergunning en toezicht. De Wet op de kansspelen uit 1964, de Kansspelautoriteit sinds 2012 en de open online markt sinds oktober 2021 vormen de bakens.